De kwaliteitscommissie en de maatschappelijke opdracht
Een raad van toezicht werkt vaak met commissies voor specifieke thema’s of onderdelen van de taak van het intern toezicht. Naast de aloude auditcommissie (voor financiële zaken) en de remuneratiecommissie (voor de werkgeversrol richting het bestuur) is er steeds vaker sprake van een ‘inhoudelijke’ of kwaliteitscommissie. In het onderwijs krijgt die vaak de naam commissie Onderwijs & Kwaliteit, in de zorg Kwaliteit & Veiligheid, en bij woningcorporaties de commissie Volkshuisvesting. Wat is nu precies de taak van zo’n commissie, en hoe onderscheid je die van de andere commissies?
De maatschappelijke opdracht
De komst van deze commissies sluit aan bij de ontwikkeling naar meer waardengericht toezicht. Ik geef overigens zelf de voorkeur aan de term maatschappelijk verantwoord toezicht. Want de belangrijkste ontwikkeling die intern toezicht in maatschappelijke organisaties de afgelopen 10-15 jaar doormaakt, is dat de maatschappelijke omgeving meer verantwoording verwacht van bestuur en toezicht. Die verantwoording gaat over de maatschappelijke opdracht, en dat is onlosmakelijk verbonden met waarden.
De maatschappelijke opdracht van onderwijs, zorg en wonen is namelijk niet neutraal. Er is niet een beste manier om onderwijs, zorg of huisvesting te verzorgen. Dat is afhankelijk van de lokale context, de opvattingen en waarden van de mensen die in dat gebied wonen. Aan bestuur en toezicht de complexe en belangrijke taak om die waarden te vertalen in uitgangspunten voor beleid. De ‘inhoudelijke’ oftewel kwaliteitscommissie van het intern toezicht richt zich op het maatschappelijk resultaat van de organisatie.
Het is overigens geen uitgemaakte zaak voor veel intern toezichthouders, dat het intern toezicht ook een rol heeft in de dialoog over het maatschappelijk resultaat (de maatschappelijke ‘waardecreatie’) van de organisatie. Precies dit is de ontwikkeling die gaande is, en precies hierom is het vaak nog een beetje zoeken wat de nieuwe commissie doet.
Basics van bestuur en toezicht
Eerst nog weer even de basics. Commissies hebben geen eigen bevoegdheid of autoriteit. Dat geldt voor iedere commissie van de raad van toezicht (en waar ik raad van toezicht schrijf, kan ook raad van commissarissen gelezen worden). Ook niet voor de remuneratiecommissie bijvoorbeeld. Alle leden van de RvT zijn verantwoordelijk voor alle besluiten en uitspraken van de RvT, ook als ze zich er niet helemaal in verdiept hebben. Er is dus een zekere mate van vertrouwen nodig tussen leden van de RvT, als ze beleidsthema’s in de voorbereiding aan elkaar toevertrouwen.
De raad van toezicht is evenmin een ‘superbestuurder’, die het bestuurlijk werk nog eens dunnetjes over moet doen. Voor het nemen van bestuurlijke beslissingen heb je juist de bestuurder aangenomen. Zelf moet je ervoor zorgen dat je in staat bent die bestuurlijke beslissingen, en vooral de resultaten ervan, te toetsen. Dat laatste is ingewikkeld genoeg en vraagt daarom zorgvuldige aandacht.
Die toetsende rol is het scharnierpunt van het intern toezicht. In termen van de vier rollen van intern toezicht (toezichthouder, werkgever, adviseur, verbinder) gaat het om de rol als toezichthouder. Ik noem die vaak de controlerende rol, omdat toezichthouden om het geheel van de vier rollen gaat. Een van die vier rollen is, dat het intern toezicht structureel controleert of het beleid op orde is. Dat klinkt ongezellig, maar het is ontzettend belangrijk. Omdat op basis van die controle de raad van toezicht bepaalt of het bestuur zijn taak adequaat verricht, en dat is de belangrijkste functie die de raad van toezicht heeft.
Het informatie-dilemma
Om die toetsende rol goed te kunnen vervullen, heeft de raad van toezicht informatie nodig. En dan ontstaat al snel een dilemma. Er is namelijk oneindig veel informatie beschikbaar, en de raad van toezicht heeft maar beperkte tijd om die informatie te bekijken. En hier komt de rol van de commissies in beeld. Commissies bieden namelijk de gelegenheid om samen met de bestuurder (en vaak ook met een stafmedewerker) meer de diepte in te gaan op bepaalde inhoudelijke thema’s, zowel in de rol als adviseur, als die van controleur.
Commissies zijn dus de plek waar bestuur en toezicht inhoudelijke thema’s verkennen, met twee doelen. Ten eerste om te bepalen wat van deze thema’s nadere bespreking in de raad van toezicht verdient (in de rol als adviseur). En ten tweede om te bepalen met welk advies over de beoordeling van het beleid een rapportage in de raad van toezicht besproken wordt (in de rol van controleur).
Als de commissie zijn werk goed doet, zal de bespreking in de raad van toezicht beknopter en efficiënter zijn dan voorheen, omdat niet alle details opnieuw besproken te hoeven worden. Hier komt het element van vertrouwen terug: de overige leden van de RvT zullen erop moeten vertrouwen dat hun collega’s in de betreffende commissie de details allemaal wel goed hebben doorgenomen en besproken.
Werken met ijkpunten
Er is een tweede belangrijke hulpmiddel om focus te houden in de enorme hoeveelheid beschikbare informatie. Als je het beleid van de bestuurder wilt beoordelen, dan zul je als intern toezicht helder moeten hebben, op welke criteria je dat beleid beoordeelt. Die criteria (ik noem dat ijkpunten) zul je zoveel mogelijk van te voren helder moeten hebben. Dat helpt in het duidelijk maken welke informatie je van de bestuurder verwacht (namelijk gericht op die criteria). En het helpt in de raad van toezicht om duidelijk te maken met welke ‘bril’ een commissie naar de beschikbare informatie kijkt. Het werken met een toetsingskader van ijkpunten geeft op die manier belangrijke ondersteuning aan de taak en focus van een commissie.
Voor de auditcommissie (of financiële commissie) zijn die ijkpunten meestal wel helder. Daar gaat het meestal om indicatoren met normen die extern worden opgelegd en die vrij objectief kunnen worden vastgesteld. Een vergelijkbare werkwijze kan gebruikt voor de ‘inhoudelijke’ commissie waar het hier over gaat. Dan komt naar voren, dat voor het maatschappelijk resultaat van de organisatie er nauwelijks objectieve normen zijn. Dat maakt een raad van toezicht, of de betreffende commissie, soms aarzelend om iets te vinden van het beleid van de bestuurder.
Maar als de raad van toezicht zich wil ontwikkelen in meer waardegericht (of maatschappelijk verantwoord) toezicht, dan ligt hier de kans om juist een stap te zetten. En ook op het vlak van de maatschappelijke waardecreatie te zoeken naar ijkpunten en bijbehorende normen, uiteraard in dialoog met de bestuurder. En het zijn dan die ijkpunten die de taak van de commissie afbakenen, ten opzichte van de andere commissies (audit en remuneratie).
Een voorbeeld uit het onderwijs
Een voorbeeld, gericht op de onderwijssector. Je kunt naar onderwijskwaliteit kijken vanuit ten eerste de minimumkwaliteit die je afleidt van de criteria van de Onderwijsinspectie. Daar gaat het om referentieniveaus in primair onderwijs, en de doorstroom- en examenresultaten in het voortgezet onderwijs. Deze basiskwaliteit is nodig om uit de problemen te blijven.
Ten tweede, minstens zo belangrijk is het toezicht op het realiseren van wat de Inspectie de ‘eigen ambitie’ van de organisatie noemt, oftewel de ontwikkeling in bredere zin bij leerlingen die je te weeg wilt brengen. Hier gaat het om de waardengeladen doelen van het onderwijs, die sterk samenhangen met je visie op mens en maatschappij van de organisatie. Anders gezegd: dit zijn identiteitsgebonden doelen.
Zoals gezegd, het lastige is, dat het bij financiële zaken gaat om heldere kaders, die kwantificeerbaar zijn. Blijft het bestuur binnen die kaders, dan is het al snel goed en heeft het intern toezicht niet meer zoveel te zeggen. Bij onderwijsinhoud, en zeker bij de ontwikkeling van leerlingen in brede zin, gaat het om zachte doelstellingen. Bovendien niet om kaders, maar om resultaten. Dat is ingewikkelder. Het is makkelijker te praten over wat je niet wilt, dan wat je wel wilt.
Die waardengeladen doelen zijn nogal lastig om hard te maken. Hoe toets je de groei in zelfvertrouwen van leerlingen? Dat is inderdaad lastig. Maar dat is geen reden om dan maar af te zien van rapportage erover. Sterker nog: dan is het juist belangrijk dat daar op het niveau van bestuur en toezicht over gesproken wordt. Omdat daar de lastige, complexe vragen aan de orde moeten komen, over de verantwoording van de organisatie over de maatschappelijke opdracht. Als het geen lastige vraag zou zijn, hoeft het ook niet door bestuur en toezicht besproken te worden. Het afvinken van een setje objectieve indicatoren kunnen teams van professionals zelf ook wel.
Over identiteit en kwaliteit
Dat betekent ook, dat besturen en RvT’s die het moeilijk vinden om over hun identiteit te praten, moeite zullen hebben om deze waardengeladen doelen op een betekenisvolle manier te formuleren. Die identiteitsgebonden doelen zijn namelijk mijns inziens niet iets extra’s dat bovenop de basiskwaliteit komt. De Inspectie lijkt wel dat onderscheid te maken, in de manier waarop zij spreken over basiskwaliteit en eigen ambitie. En ook in een recent rapport van de Onderwijsraad wordt gesuggereerd dat je toezicht op basiskwaliteit (de deugdelijkheidseisen) kunt scheiden van toezicht op de instelling als geheel. Hoe dat onderscheid er precies uit zou zien, maakt de Onderwijsraad helaas niet duidelijker.
Identiteitsgebonden doelen zijn wat mij betreft echter nauw verweven met de basiskwaliteit. Kwaliteit gaat namelijk niet alleen om de vraag of kinderen goed genoeg kunnen lezen en rekenen. Het gaat ook om de vraag waartoe ze moeten kunnen lezen en rekenen. Dat waartoe hangt af, van je mens- en wereldbeeld. Hoe ziet voor jou de ideale maatschappij eruit, waar je de leerlingen op voor wilt bereiden? Vanuit welk mensbeeld wil je zorg verlenen aan mensen die niet zelfstandig kunnen wonen, of cliënten die niet lang meer te leven hebben? Dat soort basale, waardegelaten vragen zijn heel bepalend voor het dagelijks werk van professionals. Ze zijn er volledig mee verweven, en komen niet pas als extraatje als de basishandelingen verricht zijn.
De rol van locatiebezoeken
In sommige gevallen wordt het afleggen van locatiebezoeken (aan scholen of locaties bij andere instellingen) specifiek als taak van de kwaliteitscommissie gezien. Dat vind ik om twee redenen problematisch. In de eerste plaats, omdat het voor alle leden van de raad van toezicht een goed idee is om minimaal een of twee keer per jaar op locatie te gaan kijken en praten, wat daar gebeurt. In de tweede plaats, omdat als zo’n locatiebezoek specifiek vanuit het oogpunt van kwaliteit wordt afgelegd, het al snel de uitstraling van een controle- of inspectiebezoek kan krijgen. Dat is niet de bedoeling.
Met een locatiebezoek krijg je als toezichthouder uit de eerste hand een indruk van wat er allemaal speelt. Het biedt heel belangrijke informele en contextrijke informatie, om meer ‘beeld en geluid’ te krijgen bij het algemene beleid.
Maar je kunt niet als een Inspectie tijdens zo’n bezoek gaan controleren of alles wel klopt. Het intern toezicht doet veel te weinig bezoeken, om dat betrouwbaar te kunnen doen. Voor je het weet, leg je veel te veel accent op toevallige incidenten die je meemaakt.
Maar mag je dan nog wel wat vinden van wat je ziet als toezichthouder? Zeker wel. Alleen niet daar en dan tijdens het schoolbezoek. Je constateert bepaalde zaken als toezichthouder, je zegt: bijzonder interessant, dankuwel, en vervolgens leg je het later voor aan de bestuurder en vraag je naar verantwoording op dat thema in het algemeen. En niet alleen op dat ene incident. Zo blijf je in de goede rol en hou je het gesprek tijdens het bezoek open.
Want zodra mensen de indruk hebben dat je controleert, dan laten ze je andere dingen zien. Dan ziet het er plotseling allemaal prima uit. Terwijl je juist ook de dilemma’s wilt horen, en wilt zien waar er nog ontwikkeling mogelijk en nodig is. Daarvoor moeten de medewerkers (en ook het bestuur!) je vertrouwen, dat je het bezoek vanuit de juiste rolopvatting aflegt.
Als toezichthouder kun je het locatiebezoek heel goed gebruiken als kans om in gesprek te gaan met belangrijke stakeholders, zoals leerlingen, cliënten, ouders, familie, personeel en management. Dat gesprek gaat over dan over de maatschappelijke meerwaarde van de organisatie. Incidentele ervaringen en situaties zijn zo beschouwd een opstapje om verdiepende vragen te stellen. Die vragen zijn relevant voor alle toezichthouders en dus niet alleen voor de kwaliteitscommissie.